【案情】：
         1993年，尚亿公司与某市党校先后签订《合作开发经营合同》和《补充协议》，双方约定共同开发学校东门口、用地面积为3853平方米的江城子大厦。学校负责提供建设用地，尚亿公司负责建设所需的全部资金，土地使用权为70年，尚亿公司拥有大厦的使用权与销售权，分四次给学校税后利润人民币1000万元，并补偿学校相关前期费用340万元。
         合同签订后，尚亿公司向学校筹建处账户汇入人民币550万元，学校进行了一些前期准备工作。县计委同意了学校“江城子大厦”的立项申请，但学校用于合作的土地为教育用地，未补办土地使用权出让手续，也未依法申办教育专项用地转为商业用地的法定手续，未办理其与尚亿公司合作的项目土地使用权变更登记手续，未取得江城子大厦建设许可证。为此，尚亿公司诉至法院。

【审判】：
          法院认为某市党校是事业单位，不具备进行房地产开发经营活动的主体资格，其提供用于合作开发房地产的国有划拨土地，未履行上级主管部门审批、合作项目登记、土地使用权变更登记、领取建设许可证等一系列法定手续，故双方签订的合作合同、补充协议，从形式要件到实质要件，均违反国家相关法律、政策的规定。同时，双方签订的合作合同、补充协议，约定党校提供土地，不参与共同经营，不承担任何风险；尚亿公司负责项目建设的全部资金，并在该大厦开业之前付给海南党校利润1000万元，实际上是一份名为合作，实为直接转让土地使用权（包括建设项目）的合同，应视为土地使用权转让行为。由于该合同违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第六条和第三十二条的规定，在诉讼期间又不能补办有关批准手续和土地出让手续，因此应认定为无效。双方对于合同无效均有过错，应当各自承担相应的责任。经过审理作出判决如下：
        1、被告党校应在本判决发生法律效力之日起十五日内返还给原告尚亿公司人民币本金550万元及该款50％的利息损失。
         2、尚亿公司在本判决发生法律效力之日起十五日内返还给党校损失522539.35元。

【解析】：
         土地使用权是土地使用者依法取得的、在法律规定的范围内对土地享有占有、使用、收益和在特定条件下依法处分的权利。在我国现行土地制度下，国有土地建设用地使用权的取得主要有出让和划拨两种方式。划拨土地使用权即通过行政划拨的方式取得的土地使用权。“划拨”是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交给土地使用者的行为。关于划拨土地使用权和出让土地使用权涉及到以下几个方面：
         1、出让土地使用权得转让条件。以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（2）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书，是以出让方式取得土地使用权房地产转让的前提。大多数情况时土地使用者现行交纳购买土地使用权的定金或部分出让金，签订的出让合同中一般有分期交纳出让金的约定，而后土地管理部门按照合同先将国有土地使用权证书发给土地使用者，由土地使用者办理有关手续并开始进行房地产开发前期工作。因此，法律强调转让该土地使用权必须全部支付出让金，并取得土地使用权证书。
         2、划拨土地使用权的转让条件。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
         3、划拨土地使用权转让的限制条件。第一，必须履行审批手续。第二，受让方办理出让手续，缴纳出让金。第三，不办理土地使用权出让手续的，应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或作其他处理。
          因此，直接转让划拨土地使用权或者以划拨土地使用权作为合作条件与他人合作建房，应当符合法律规定的条件。某市党校提供的合作用地属于行政划拨地，未经政府主管部门批准用于与他人合作建房，未补办土地使用权出让手续，土地性质未变更为商业用地，不具备土地使用权转让的实质要件。尽管双方签订的合作合同，意思表示真实，而且已经开始履行，但由于该合同违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条、第六条和第三十二条的规定，在诉讼期间又不能补办有关批准手续和土地出让手续，因此被认定为无效。

【法律规定】：
         1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
         2、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者、不得转让、出租、抵押土地使用权。
         3、《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条规定：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；（4）依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
         4、《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十二条规定：土地使用权出让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。

【提示】：
        划拨土地使用权因其本身的特殊性质，在处分时必须遵守国家有关规定，符合法定条件，否则会带来合同无效或其他风险。